Volksbegehren in der Warteschleife

Bodenfläche ist eine endliche Ressource – und wird doch zunehmend verbaut. Die Politik zeigt sich untätig, deshalb will ein Aktionsbündnis den hohen Flächenverbrauch per Volksbegehren bremsen. Über 48.000 Unterschriften reichte es im März 2018 beim Bayerischen Innenministerium ein. Das lässt nun die Zulässigkeit vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof prüfen. Das Urteil wird am 17. Juli verkündet.

von Franz Hofmaier

Wer sich etwas intensiver mit der Thematik „Flächenverbrauch“ beschäftigt, den überrascht die Vielzahl an höchst umfangreichen und auch qualitativ hochwertigen Studien, die von verschiedensten Stellen im Laufe der letzten Jahrzehnte hierzu erstellt worden sind, den deprimiert aber auch zu sehen, wie wenig die Politik letztlich daraus gemacht hat – vor allem in Bayern. Während andere Bundesländer doch vielfach einen spürbaren Trend in Richtung „Senkung des Flächenverbrauchs“ geschafft haben, hat sich in Bayern herzlich wenig verändert. Deutschland ist weit davon entfernt, das ursprünglich für 2020 anvisierte Ziel von 30 Hektar pro Tag zu erreichen. Stattdessen verharrt es auf doppelter Höhe. Die in Bayern von der CSU seit Jahrzehnten immer wieder hervorgehobene Selbstverantwortung der Kommunen und das Propagieren eines freiwilligen Flächensparens brachten nichts: Seine Bevölkerung stieg seit 1980 um 15 % an, sein Flächenverbrauch um satte 50 %.

Volksbegehren will Umsteuern bewirken

Diese alarmierenden Zahlen mündeten im Herbst 2017 in eine Unterschriftensammlung für das Volksbegehren „Betonflut eindämmen – damit Bayern Heimat bleibt“. ÖDP, Bündnis 90/Die Grünen und die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) brachten sie gemeinsam auf den Weg. Die Initiative stieß auf große Resonanz: Die erforderlichen 25.000 Unterstützungsunterschriften waren rasch gesammelt und am 7. März 2018 konnten schließlich 48.225 beim Bayerischen Innenministerium eingereicht werden. Für die weiteren Schritte haben sich mittlerweile immer mehr Unterstützer gefunden, darunter die großen Umweltverbände. Ziel des Volksbegehrens ist eine Änderung des Bayerischen Landesplanungsgesetzes, damit der jährliche Flächenneuverbrauch in Bayern von zuletzt 13 auf künftig 5 Hektar pro Tag ab 2020 zurückgefahren wird.

Am 10. April 2018 allerdings bekam das geplante Volksbegehren erst einmal einen kleinen Dämpfer verabreicht: Das Innenministerium ist der Auffassung, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für die Zulassung des Volksbegehrens nicht gegeben seien – und verwies die Initiative an den Bayerischen Verfassungsgerichtshof, damit der dies überprüft. Am 18. Juni fand die mündliche Verhandlung statt, am 17. Juli wird das Urteil verkündet. Das Volksbegehren in der Warteschleife! Doch worum geht es?

Dem Gesetzentwurf des Volksbegehrens liegt das Gutachten „Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme im Bayerischen Landesrecht“ zugrunde. Dieses zeigt drei Optionen für die Vorgehensweise auf – und vor allem auch die hohe Komplexität der Thematik. Das Gutachten empfiehlt schließlich die Verankerung einer gesetzlichen Mengenvorgabe im Bayerischen Landesplanungsgesetz, zumal dies auch „das Modell der Raumordnung am wenigsten verändert“.

Detailfragen bleiben ganz bewusst offen

Nach welchen Verteilkriterien und Verfahren nun aber die Zielvorgabe „5 Hektar pro Tag“ im Einzelnen erreicht werden soll – diese Fragen lässt das Volksbegehren bewusst offen. Das wiederum gefällt dem Innenministerium nicht: Der Entwurf dürfe „sich seiner Verantwortung insbesondere nicht dadurch entziehen, dass er für die Auswirkungen auf die Betroffenen wesentliche Regelungen dem Verordnungsgeber überantwortet, ohne Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend zu bestimmen“. Dies gelte vor allem hinsichtlich der verfassungsrechtlich geschützten kommunalen Planungshoheit. Man dürfe „Entscheidungen, die für die Verteilung auf die einzelnen kommunalen Planungsträger von grundlegender Bedeutung wären, nicht einfach auf den für das Landesentwicklungsprogramm zuständigen Verordnungsgeber delegieren“.

Das Aktionsbündnis ist jedoch optimistisch. Das Volksbegehren wurde bewusst nicht mit vielen Details überfrachtet, um der Bayerischen Staatsregierung möglichst wenig Handhabe für eine Ablehnung zu bieten. ÖDP-Landesvorsitzender Klaus Mrasek ist deshalb zuversichtlich: „Der große Zuspruch der Bürgerinnen und Bürger während der Unterschriftensammlung hat uns gezeigt, dass wir auf dem richtigen Weg sind. Davon kann uns auch die CSU-Regierung nicht abbringen. Ich sehe der Entscheidung der Verfassungsrichter optimistisch entgegen.“

Ihren Optimismus schöpfen die Macher des Volksbegehrens auch aus einem rechtswissenschaftlichen Gutachten, das Erwin Huber, der Vorsitzende des Wirtschaftsausschusses im Bayerischen Landtag, nach einem Gesetzentwurf der Landtags-Grünen in Auftrag gegeben hatte. Dieser Gesetzentwurf forderte nicht nur eine Flächenverbrauchsobergrenze, sondern im Gegensatz zum Textentwurf des Volksbegehrens auch noch ein konkretes Handelssystem mit Flächenausweisungsrechten. Solch ein Handelssystem stuft das Gutachten des Augsburger Rechtsprofessors Martin Klemt – neben der fehlenden Vorsorge für Härtefälle – als problematisch ein, „da das BauGB keine normativen Anknüpfungspunkte für Zertifikatsberechtigungen kennt und diese durch Landesrecht nicht geschaffen werden können“. Also ist es wohl gut, dass im Textentwurf des Volksbegehrens eine Detaillierung des strittigen Handelssystems fehlt. Das Gutachten bestätigt zudem: „Die Festlegung einer absoluten Flächenverbrauchsobergrenze ist das mildeste Mittel, um mit gleicher Effektivität die Flächenreduzierung im gewünschten Umfang sicherzustellen.“

Flächenhandel wohl sinnvollstes Konzept

Es bleibt also spannend, wie sich die Zielvorgabe von 5 Hektar pro Tag am besten erreichen lässt. Will man den Kommunen so viel Handlungsspielraum wie möglich erhalten, drängt sich die Option „Flächenhandel mit Zertifikaten“ direkt auf – insofern sie richtig umgesetzt wird. Um hier Erkenntnisse und Erfahrungen zu sammeln, wurde in den letzten Jahren im Auftrag des Umweltbundesamtes von einem Gutachterteam unter Leitung des „Instituts der deutschen Wirtschaft Köln“ ein Modellversuch durchgeführt, bei dem für die 87 sich beteiligenden Kommunen alle vorab erhobenen Flächenplanungen für einen Zeitraum von 15 Jahren – von 2014 bis 2028 – simuliert wurden. Das Ergebnis war dermaßen überzeugend, dass die frühere Bundesumweltministerin Barbara Hendricks für eine verbindliche Einführung eines bundesweiten Flächenhandels plädierte.

Ein Flächenhandel mit Zertifikaten funktioniert folgendermaßen: Jede Kommune bekommt zu Jahresbeginn eine abgestufte, anfangs weitgehend kostenlose Zuweisung von Zertifikaten. Diese Zuweisung erfolgt anhand eines abgestuften Zuteilungsschlüssels entsprechend ihrer Bevölkerungsgröße. Diese Zertifikate kann eine Kommune nun ansparen – auch über mehrere Jahre –, an andere Kommunen bestmöglich verkaufen oder selber welche von anderen Kommunen dazukaufen. Das Planspiel zeigte, dass der Flächenhandel die Innenentwicklung stärkt und durch Aufzeigen fiskalischer Wirkungsanalysen auf viele Projekte im Außenbereich verzichtet wird, da diese sich bei näherer Betrachtung oft als unrentabel erweisen. Auch konnte im Planspiel nachgewiesen werden, dass durch den Flächenhandel ein fairer Lastenausgleich zwischen wachsenden Kommunen und Regionen mit starker Abwanderung zustande kommt.

Für die konkrete Umsetzung des 5-Hektar-Zieles via Flächenhandel bleibt sicherlich noch einiges zu beachten. So fällt z. B. der Zertifikate-Zukauf für eine Kommune im Speckgürtel eines Ballungszentrums angesichts der dort ohnehin hohen Grundstückspreise kaum ins Gewicht, spielt deshalb nur eine untergeordnete Rolle und übt nur eine geringe Steuerungswirkung aus. Hier ist über eine Mengenbegrenzung beim Zukauf nachzudenken.

EU fordert Flächenverbrauch von „Netto-Null“

Damit ein Blick in die Zukunft: Ihr ursprüngliches Ziel einer Begrenzung des Flächenverbrauchs auf „30 Hektar pro Tag im Jahr 2020“ ersetzte die Bundesregierung nun durch das neue Ziel „unter 30 Hektar pro Tag im Jahr 2030“ – nicht besonders ambitioniert, vor allem angesichts eines weitreichenderen Ziels. Mit dem 2011 beschlossenen „Fahrplan für ein ressourceneffizientes Europa“ strebt die Europäische Kommission das Flächenverbrauchsziel „Netto-Null“ für 2050 an – ein Ziel, das die Bundesregierung mit dem Klimaschutzplan 2050 übernommen hat. Diese Zielsetzung griff interessanterweise der Bundesrat im Jahr 2011 in einer Stellungnahme auf: „Das Ziel, ‚netto‘ kein Land mehr neu in Anspruch zu nehmen, muss angesichts der demografischen Entwicklung und der vielfältigen Potenziale zur Innenentwicklung wesentlich früher als im Jahr 2050 erreicht werden (Zielvorstellung 2025, spätestens 2030). Die Bundesregierung wird aufgefordert, sich für anspruchsvollere Ziele bei der Reduzierung des Flächenverbrauchs einzusetzen.“

Diese Stellungnahme des Bundesrats ist wie Balsam auf der Seele der ÖDP Bayern, denn sie macht deutlich, dass das Volksbegehren nur ein erster kleiner Zwischenschritt zu viel ambitionierteren Zielen sein kann. Und sie zeigt auf, dass die ÖDP Bayern mit ihrem 2015 beschlossenen Konzept „Bayern steigt aus – der Ausstieg aus dem Flächenverbrauch“ mit einer stufenweise Reduzierung innerhalb von 10 Jahren auf null auf einem Pfad unterwegs ist, der zwar momentan wohl noch nicht mehrheitsfähig ist, auf den aber in mittlerer bis fernerer Zukunft nach und nach auch alle politischen Mitbewerber einschwenken dürften. Zukunftsweisende Strategien hängen eben nicht von der Größe einer Partei ab, sondern von ihrer Intelligenz!

Bayern wäre bei einem Erfolg des Volksbegehrens auch nicht das erste Bundesland mit einer landesspezifischen Zielsetzung: Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen-Anhalt haben sich bereits auf Grundlage des bundespolitischen 30-Hektar-Zieles eigene Landesziele gesetzt. Nur: Eine verbindliche gesetzliche Vorgabe hat noch kein Bundesland, hier könnte Bayern Vorreiter werden. Vorausgesetzt, die Juristen finden den „richtigen Ausgang“ aus der Warteschleife.

Onlinetipps

Aktionsbündnis
Betonflut eindämmen – damit Bayern Heimat bleibt
Volksbegehren gegen Flächenfraß
www.betonflut-eindaemmen.de

Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Institut Raum & Energie
Planspiel Flächenhandel
Feldexperiment mit 87 Modellkommunen
www.flaechenhandel.de