Europas Zukunft: Wo bitte geht’s zum Lagerfeuer?

Die Kritik an der EU nimmt zu. Die Situation ist verfahren. Und es gibt keinen öffentlichen Ort, wo ergebnisoffen über Europa diskutiert werden kann, kein „Lagerfeuer“, um das sich die Europäer scharen könnten, um miteinander zu bereden, was ihre nächsten Schritte sein sollten. Jede noch so konstruktive Kritik steht schnell unter dem Verdacht der „Re-Nationalisierung“.

Seit der Flüchtlingskrise 2015, dem Rechtsruck bei den polnischen Parlamentswahlen im Oktober 2015 und dem Brexit im Juni 2016 ist in zahlreichen Mitgliedsstaaten der EU ein starkes Anwachsen populistischer und nationalistischer Kräfte zu beobachten. Sie lehnen wahlweise den Euro, das Schengener Abkommen oder gleich die ganze EU ab. Es liegt im Bereich des Möglichen, dass bei den Wahlen zum EU-Parlament im Mai 2019 ein deutlicher Prozentsatz von ausgewiesenen Anti-Euro- oder Anti-EU-Abgeordneten gewählt wird. Manche Beobachter sprechen von bis zu 25%.

EU-Kommission und „Methode Monnet“

Diese Entwicklungen haben auch mit der Struktur der EU selbst zu tun. Die ungewöhnlichste Besonderheit in ihrem Institutionengefüge ist, dass die EU-Kommission das alleinige Initiativrecht für Gesetzesvorhaben hat. Weder das EU-Parlament noch der Europäische Rat können streng genommen von sich aus aktiv werden. Dies hat vor allem historische Gründe: Weil man in der frühen Phase der europäischen Integration den nationalen Regierungen nicht zutraute, wirklich „europäische“ Vorschläge zu entwickeln, lagerte man diese Aufgabe an die „Hohe Behörde“, dem Vorläufer der EU-Kommission, aus. In dieser stark von europäischem Integrationsgeist durchdrungenen Behörde wurde die Integration Schritt für Schritt geplant. Die Regierungen mussten die Vorschläge zwar mit Einstimmigkeit beschließen, doch das war im französisch dominierten Nachkriegseuropa lange kein Problem.

Der erste Präsident der Hohen Behörde war Jean Monnet. Er schlug nach dem Krieg vor, die westeuropäische Montanindustrie zusammenzuschließen, und zwar unter Einbeziehung der deutschen Schwerindustrie. Sein Plan ist dann 1950 als Schumann-Plan in die Geschichte eingegangen und war die eigentliche Geburtsstunde der institutionellen Vereinigung Europas. Auf ihn geht das Integrationskonzept der „Dynamik in kleinen Schritten von nachhaltiger Bedeutung“ zurück, heute auch als „Gemeinschaftsmethode“ bezeichnet:

• Schaffung gemeinsamer Interessen durch möglichst konkrete Integrationsprojekte
• Begrenzte Übertragung von realen Kompetenzen
• Nebulöse Bestimmung des Zwecks („Konstruktive Mehrdeutigkeit“)
• Ökonomische Instrumente als Mittel der politischen Integration
• Verknüpfung von konkreten Politikprojekten mit institutionellen Fortschritten
• „Eliten“-Entscheidungen im Konsens statt polarisierender Mehrheitsentscheidungen
• Einigung vor allem als Friedens- und nicht nur als Wirtschaftsprojekt
• Deutsch-französische Freundschaft als Kern der europäischen Einigung

Diese Methode war überaus erfolgreich. Mit jeder Vertragsänderung wurde das Institutionengefüge dichter und zog mehr Kompetenzen an sich. So blieb es im Wesentlichen bis heute und prägte die Struktur der heutigen EU.

EuGH und Vorrang des Gemeinschaftsrechts

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat durch viele Grundsatzurteile Einfluss auf den Integrationsprozess genommen. Zwei Urteile aus den Jahren 1963 und 1964, mit denen der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht der Mitgliedsstaaten begründet wurde, waren wegweisend. Mit ihnen wurde der besondere Charakter der EU als einzige internationale Organisation mit Recht setzendem Charakter begründet.

Bei zwischenstaatlichen Verträgen ist es eigentlich so, dass die Vereinbarungen erst in nationales Recht umgesetzt werden müssen, bevor sie Rechtskraft erlangen. Werden sie nicht im vertraglich festgesetzten Zeitrahmen umgesetzt, kann der Staat vor dem Schiedsgericht verklagt werden, das normalerweise mit dem Vertrag begründet wird. Mit der sogenannten „Van-Gend-&-Loos-Entscheidung“ von 1963 und der „Costa/ENEL-Entscheidung“ von 1964 entschied der EuGH allerdings, dass das Gemeinschaftsrecht Vorrang gegenüber dem nationalen Recht hat. Die „vier Freiheiten“ sollten unmittelbar in jedem Staat gelten.

Der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm kommentiert: „Die Urteile verwandelten sie [die gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen, S.P.] von objektivrechtlichen Pflichten der Staaten, ihre Rechtsordnung den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben anzupassen, in subjektive Rechte der Wirtschaftsakteure. Offen blieb nach dem ersten Urteil, was bei einer Kollision zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht zu geschehen hätte. Diese Frage beantwortete das zweite Urteil, indem es für das Gemeinschaftsrecht Vorrang vor dem nationalen Recht beanspruchte, selbst vor dem höchsten nationalen Recht, der Verfassung. Ob eine Kollision vorlag oder nicht, entschied der EuGH, an den die nationalen Gerichte Vereinbarkeitsfragen überweisen mussten und an dessen Spruch sie dann gebunden waren. Fortan konnte der EuGH die Integration in die eigene Hand nehmen.“

In der Folge hat der EuGH den Weg der Integration durch Vertragsinterpretation sehr erfolgreich weiter ausgebaut. Dies hatte aber „eine legitimatorische Kehrseite“. Grimm: „Während die negative Integration, also die Beseitigung nationaler Regelungen, auf administrativem und judikativem Weg erfolgt, ohne dass die politischen Organe Rat und Parlament intervenieren könnten, verlangt die positive Integration durch Setzung von Unionsrecht einen politischen Akt von Kommission, Rat und Parlament, für den die Konsensschwellen hoch liegen.“ Dies blieb von der Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt, da juristische Materie nur für Experten verständlich ist. Aber mit den Konsequenzen müssen wir leben.

Konsultationsverfahren und Demokratiedefizit

Diese beiden Wege der Integration sind in der Vergangenheit erfolgreich gewesen. Die Menge und Dichte der Entscheidungen, die mittlerweile auf europäischer Ebene getroffen werden, erfordert, dass die bisherigen Wege und Verfahren überdacht und flexibilisiert werden. Sie müssen vor allem echten deliberativen Prozessen geöffnet werden. Die Idee und das Versprechen der parlamentarischen Demokratie sind, dass in einem öffentlichen Verfahren die verschiedenen Initiativen in einem repräsentativen Parlament diskutiert und abgestimmt werden. Alternativen sind zugelassen, die Medien berichten darüber, es gibt eine öffentliche Meinungsbildung und nach der Abstimmung akzeptiert die unterlegene Tendenz die Mehrheitsentscheidung, weil sie die gleichen Möglichkeiten hatte, sich Gehör zu verschaffen wie die Mehrheit.

In letzter Zeit versuchte die EU-Kommission verstärkt, sich durch Konsultationsverfahren den Bürgerinnen und Bürgern mehr zu öffnen. In der Diskussion über die Abschaffung der jährlichen Sommerzeitumstellung wurden drei Alternativen identifiziert:

• Sommerzeit beibehalten
• Sommerzeit abschaffen
• Winterzeit abschaffen

Aus demokratiepolitischer Perspektive ist einzuwenden: Es würde nichts nützen, wenn sich die EU-Kommission eine dieser Positionen zu eigen macht und in den Gesetzgebungsprozess der EU einschleust, denn die Anhänger der jeweils nicht berücksichtigten Position würden sich dann übergangen fühlen. Das Konsultationsverfahren ist ja freiwillig und es ist mehr oder weniger vom Zufall abhängig, wer von der Konsultation erfahren hat und dann auch noch an ihr teilnimmt. Das Verfahren ist in keinster Weise transparent und repräsentativ.

Hier zeigt sich die Stärke der Idee der parlamentarischen Demokratie. Die Bürgerinnen und Bürger haben im Idealfall ein Parlament gewählt, dass das Meinungsspektrum in der Bevölkerung genau genug abbildet. Diese bringen Vorschläge und Gegenvorschläge ins Parlament ein, es gibt dort öffentliche Diskussionen und am Ende eine öffentliche Abstimmung. Diese wirkt dann ganz anders in die Gesellschaft hinein. Sie beruhigt die Gemüter, weil jede Strömung sich sagen kann, dass sie gehört wurde.

Im vorliegenden Falle wird die Kommission empfehlen, die Richtlinie zur einheitlichen Sommerzeitumstellung in Europa zu streichen, sodass die einzelnen Mitgliedsstaaten wieder selbst entscheiden können, ob sie an der Sommerzeitumstellung teilnehmen wollen oder nicht. Auch wenn diese Empfehlung vernünftig erscheint, offenbart sie bei genauerem Nachdenken ein weiteres Problem dieser Entscheidungsprozesse: Wer legt eigentlich fest, welche Ebene für welche Fragen zuständig ist? Im vorliegenden Fall ist es offenbar die EU-Ebene, die dies entscheidet. Erst wenn sie ihren Kompetenzvorrang aufgibt, kann die darunter liegende Ebene wieder aktiv werden.

Das ist nun paradox: Der Souverän hat bestimmte Kompetenzen an die EU-Ebene abgegeben, kann sie aber aus eigener Initiative nicht mehr zurückholen. Erst wenn die EU-Ebene einsieht, dass sie diese Kompetenzen nicht mehr nutzen möchte, kann die nationale Ebene wieder aktiv werden. Föderalismus geht anders!

Neues Bild Europas: demokratisch, schlank, dezentral

Aus diesem Grund sollte der institutionelle Aufbau der EU reformiert werden. Wir Bürgerinnen und Bürger Europas haben jenseits aller Interessengegensätze, die es im Alltag geben mag, viele Aufgaben und Probleme gemeinsam. Wir leben alle im gemeinsamen „europäischen Haus“. Und deshalb müssen wir uns über den Bauplan dieses Hauses verständigen. Der Bauplan: Das sind die Spielregeln, Grundsätze und Werte, nach denen die Demokratie auf europäischer Ebene funktionieren soll.

Eine Neufundierung der EU wird nur gelingen, wenn sie sich deutlich abhebt von dem bisherigen Weg. Die Macht auf EU-Ebene bedarf einer stärkeren Legitimation als bisher. Darüber hinaus brauchen wir eine Diskussion über eine Neuverteilung der Macht zwischen den verschiedenen politischen Ebenen. Das Ziel muss dabei sein, wieder mehr Kompetenzen an die Ebenen zurückzugeben, die den Menschen näher sind. Nicht nur die EU-Ebene, sondern auch die Nationalstaaten sind hier in der Pflicht, Kompetenzen nach unten zurückzureichen. Das „europäische Haus“ braucht deshalb vier Stützpfeiler.

Stützpfeiler 1: demokratisch legitimierte Verfassung

Die Vereinigung Europas muss auf der Grundlage gemeinsamer Grundsätze erfolgen, wie sie üblicherweise in einer Verfassung niedergeschrieben werden. Diese Verfassung ist der Platz, in dem die Aufgaben und Entscheidungsverfahren der verschiedenen Institutionen der EU festgehalten sind. Sie enthält außerdem die Bezugnahme auf die zugrunde liegenden Werte und beschreibt auch die Verfahren, mit denen die Bürgerinnen und Bürger sie ändern können. In einem Mehr-Ebenen-System muss sie zwingend auch einen Kompetenzartikel enthalten, in dem festgehalten ist, für welche Aufgaben diese Ebene und diese Verfassung gilt.

Eine solche Verfassung kann nicht am Schreibtisch oder in einer Klausur entstehen. Die Zeiten, in denen eine Versammlung von 70 Honoratioren in zwei Wochen ein Grundgesetz schreiben kann, sind vorbei. Sinnvoll wäre stattdessen ein direkt gewählter Bürgerkonvent, der in einem transparenten und ergebnisoffenen Verfahren eine EU-Verfassung erarbeitet. Dabei sollten die Bürgerinnen und Bürger mit allen heute üblichen digitalen Mitteln in die Beratungen einbezogen werden.

Die Ausarbeitung eines Verfassungsentwurfs würde nicht bei null beginnen. Als Ausgangspunkt können durchaus die gegenwärtigen Verträge über die Europäische Union (EUV) und über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) dienen. Allerdings müssen diese „bereinigt“ werden, indem alles, was üblicherweise nicht in eine Verfassung gehört, entfernt wird. Das ist im Wesentlichen alles, was im AEUV steht. In einem weiteren Schritt müssten die gewünschten Änderungen am Institutionengefüge juristisch sauber kodiert werden. Und in einem dritten Schritt müsste der Entwurf auf Lesbarkeit gecheckt werden.

Ein direkt gewählter Konvent würde das schaffen, was man auf anderen Wegen kaum erreichen kann, was aber wesentlich ist für die Akzeptanz dieser Verfassung und der aus ihr hervorgehenden Institutionen: die Erzeugung des Gefühls der „emotional ownership“ in der europäischen Bürgerschaft. Dazu gehört dann auch, dass das Ergebnis der Beratungen dem Souverän zu einer europaweiten Abstimmung vorgelegt wird.

Stützpfeiler 2: demokratisch legitimierte Institutionen

Ein so großes und feingliedriges Gebilde wie die EU bedarf eines gut durchdachten und ausbalancierten Machtgefüges. Die klassischen Lösungen „Präsidialsystem“ und „Parlamentarismus“, die in der einen oder anderen Form in den Mitgliedsstaaten etabliert sind, lassen sich nicht einfach auf die EU-Ebene übertragen. Sinnvoll wäre eine Orientierung am Modell der Schweiz, in dem ein strikter, direkter und für jede Bürgerin und jeden Bürger erlebter Zusammenhang zwischen dem Souverän und den Gemeinden, den Kantonen und dem Bund besteht.

Das EU-Parlament ist die am besten legitimierte Institution in der EU. Die Debatten haben einen relativ offenen Charakter und sind noch wenig durch Machtspielchen verfälscht. Das sollte unbedingt erhalten bleiben. Hinzubekommen sollte das EU-Parlament allerdings das Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren und das alleinige Haushaltsrecht.

Die zweite Parlamentskammer als Vertretung der Staaten sollte jedoch nicht aus Vertreterinnen und Vertretern der nationalen Regierungen bestehen, wie das heute in Deutschland im Bundesrat oder im heutigen Europäischen Rat der Fall ist. Stattdessen sollte die Staatenkammer durch einen europäischen Senat gebildet werden, der sich aus direkt gewählten Delegierten – Senatorinnen und Senatoren – zusammensetzt. Wenn die Delegierten direkt in den Regionen gewählt würden, erhielten die Regionen eine größere Bedeutung im Institutionengefüge der EU.

An der Spitze der europäischen Verwaltung sollte anstelle der heutigen von den Regierungen ernannten EU-Kommission besser ein Kollegialrat treten, der nach dem Vorbild des Schweizer Bundesrates gebildet wird. In der Schweiz gibt es eine All-Parteien-Regierung, deren Zusammensetzung von den jeweiligen Fraktionsstärken abhängt. Diese Regierung verantwortet ihre Beschlüsse gemeinsam, d. h. kollegial. Sie arbeitet sachbezogen, denn sie ist nicht von dem Machtspiel zwischen Regierung und Opposition beeinträchtigt. In der Schweiz sind über 80% der Bürger mit der Arbeit ihrer Regierung zufrieden, in Deutschland nur 20%. Da es in Europa darum geht, nicht nur unterschiedliche politische Richtungen, sondern auch eine Vielfalt von Völkern, Regionen und Traditionen zu repräsentieren, erscheint die Bildung einer Mehrheitsregierung, die die öffentliche Meinung polarisiert, nicht als geeignetes Instrument.

Nach Schweizer Vorbild würde der Kollegialrat in gemeinsamer Sitzung von Parlament und Senat, in einer sogenannten „Europäischen Versammlung“, alle vier Jahre gewählt. Die Besetzung kann auf Vorschlag der Fraktionen entsprechend ihrer Größe erfolgen – ähnlich wie die Ausschussbesetzung in Parlamenten. Das Kollegium entscheidet als Ganzes, aber die einzelnen Mitglieder sind zugleich zuständig für eine EU-Fachverwaltung – entsprechend einem Ministerium. Der Vorsitz wechselt jährlich durch Beschluss der Europäischen Versammlung.

Stützpfeiler 3: direkte Demokratie

Gerade die direkte Demokratie ist ein wichtiger Faktor, um zu verhindern, dass die EU-Ebene sich vom Rest der Gesellschaft abkapselt. Mit dem Initiativrecht würden die Bürgerinnen und Bürger die Möglichkeit erhalten, politische Themen auf EU-Ebene verbindlich auf die Agenda zu setzen. Eine Initiative würde sich zunächst ans EU-Parlament richten. Wenn das EU-Parlament die Initiative ablehnt, hätten die Initiatoren das Recht, die Frage vor die europäische Bürgerschaft zu bringen.

Beim Referendumsrecht geht es darum, dass die Bürgerinnen und Bürger auch das letzte Wort im Gesetzgebungsverfahren behalten können. Eine Mindestzahl von Abstimmungsberechtigten kann so verlangen, dass ein vom EU-Parlament beschlossenes Gesetz durch ein Referendum bestätigt werden muss, bevor es in Kraft tritt. Wesentliche Verfassungsänderungen sollten obligatorisch zur Abstimmung gebracht werden.

Das Abstimmungsverfahren muss dialogorientiert sein: neutrale Informationen, lange Dauer der öffentlichen Debatte, Abstimmung mit einfacher Mehrheit. Bei der Abstimmung – wie übrigens auch bei der hier vorgeschlagenen Urabstimmung über die Europäische Verfassung – gilt das Prinzip der doppelten Mehrheit. Es muss also sowohl eine Mehrheit der Abstimmenden als auch eine qualifizierte Mehrheit der Staaten – z. B. 66% oder 75% – erreicht werden, damit eine Abstimmung gültig ist.

Stützpfeiler 4: Dezentralisierung und Regionalisierung

Die neu gestaltete EU sollte möglichst dezentral aufgebaut sein. Die Kompetenzen sollten auf den Ebenen angesiedelt werden, auf denen sie am sinnvollsten bearbeitet und verwaltet werden können. Im Gegensatz zum Zentralstaat ist in einem Mehr-Ebenen-System nicht von vornherein klar, was auf welcher Ebene verantwortet werden soll. Im Gegensatz zum Subsidiaritätsprinzip, bei dem letztendlich die obere Ebene entscheidet, welche Kompetenzen sie abgibt, sollten dies die Bürgerinnen und Bürger selber regeln. Hierzu könnten in den Verfassungen für die verschiedenen Ebenen Kompetenzartikel eingeführt werden. Gemischte Kompetenzen sind möglichst zu vermeiden, da sonst für die Wählerschaft nicht deutlich wird, für welchen Aufgabenbereich Kandidatinnen und Kandidaten gewählt werden sollen.

Als Vorbild eignen sich die Schweiz und auch die ausgeprägte kommunale Demokratie in Skandinavien. Kommunen und Regionen sollten gestärkt und die Zuständigkeiten auf der tiefstmöglichen Ebene angesiedelt werden. Insbesondere die Angelegenheiten der Daseinsvorsorge – Energieversorgung, Abfallbeseitigung, Schulen, Sport, Verkehrsführung usw. – müssen möglichst wohnortnah und im gemeinsamen Austausch der Bürgerschaft geregelt werden können.

Dezentralisierung setzt auch voraus, dass jede Ebene ihre eigenen Einnahmen hat und darüber verfügen kann. Anstelle der zahlreichen Förderprogramme der EU, die dazu führen, dass die EU sich in alle Details vor Ort mit ihren Richtlinien einmischt, sollte schrittweise ein horizontaler Ausgleichsmechanismus treten, wie er innerhalb der Nationalstaaten zwischen Regionen und zwischen Kommunen existiert. Dann können die kommunalen, regionalen oder nationalen Parlamente autonom und demokratisch entscheiden, wofür die eingeworbenen Steuermittel eingesetzt werden. Das setzt natürlich voraus, dass die Regionen eigene Parlamente haben, die über die Mittelverwendung entscheiden können.

Die wachsende politische Zusammenarbeit zwischen europäischen Staaten sollte auf dem Prinzip der Freiwilligkeit beruhen. Es sollte also möglich sein, dass eine gemeinsame Politik in bestimmten Bereichen entwickelt wird, an der sich nicht alle Mitgliedsstaaten beteiligen wollen. Bei Abstimmungen im EU-Parlament würden dann nur die Abgeordneten der Staaten abstimmen, die bei der zur Abstimmung stehenden Frage zusammenarbeiten, etwa wenn es um den Euro oder den Schengenraum geht. Die anderen hätten in diesem Fall nur eine beratende Funktion.

Mitgliedsländer sollten jederzeit das Recht haben, aus der EU auszutreten, wenn dies durch einen Parlaments- oder durch einen Volksentscheid verlangt wird. Dezentralisierung bedeutet auch, dass Gemeinden oder Regionen das Recht haben, sich per Bürgerentscheid aus einer übergeordneten Verwaltungseinheit zu lösen und gegebenenfalls mit einer anderen zusammenzuschließen.

Weitere Fragen

Die bürgerfreundliche Weiterentwicklung der europäischen Institutionen muss noch weitere Problemfelder unserer Gesellschaft in den Blick nehmen: die Macht großer Unternehmen, Banken und Medien, den Euro und die wachsende europäische Zusammenarbeit im militärischen Bereich. Die Verfassung sollte in diesen Fragen die Politik an Werten orientieren und ihr Grenzen setzen.

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Buchtipps

Dieter Grimm
Europa ja – aber welches?
Zur Verfassung der europäischen Demokratie
C.H.Beck, Februar 2016
288 Seiten, 24.95 Euro
978-3-406-68869-0

Karl-Martin Hentschel
Demokratie für morgen
Roadmap zur Rettung der Welt
UVK, Oktober 2018
292 Seiten, 17.99 Euro
978-3-86764-894-3

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Onlinetipps

Mehr Demokratie
Positionspapier Nr. 15
Für einen europäischen Bürgerkonvent
November 2017
http://t1p.de/kzn6

Positionspapier Nr. 11
Europa neu denken und gestalten
Juni 2016
http://t1p.de/4nu7

Positionspapier Nr. 6
Direkte Demokratie in der EU
April 2013
http://t1p.de/xdsn

Starke Kommunen
Kommunen ins Zentrum der Demokratie rücken
http://t1p.de/pjtm

Vortrag von Karl-Martin Hentschel
http://y2u.be/i4_VNaoojMQ